来源：金融界网
作者：袁海霞
概述
预算管理制度改革不断深化，收入征收效率进一步提升，常态化财政直达机制高效落地
预算制度改革进一步深化，规范政府收入管理要求下土地出让划转至税务部门征收：4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，进一步细化预算管理制度，并对新阶段财税制度深化改革进行部署，不断增强财政对国家重大战略任务的财力保障。财政部等四部门发文决定将国有土地使用权出让收入等四项非税收入划转给税务部门征收。
常态化财政资金直达机制运行良好，各地持续推动直达资金精准高效落地：上半年常态化直达机制有序推进，执行情况良好，资金快速落到基层和单位，重点领域支出得到有效保障，惠企利民政策精准落实，有力促进民生持续改善，经济稳中加固、稳中向好。
地方政府债务管控回归常态，专项债管理制度持续健全，隐性债务控增化存持续压降
专项债项目绩效管理办法出台审核趋严，京粤探索新增债分批分期发行机制：《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》从事前、事中、事后三个环节对专项债项目绩效管理进行了规定，各地出台相关配套措施全生命周期加强专项债券管理，北京、广东探索新增地方债分批分期发行机制。
隐性债务“控增化存”有力推进，城投发债审核加强，各地加强风险防控与化解：国资委发文强调国企债务管理，交易所严格把握对弱资质发行人的审核标准、增加量化指标监测对其融资进行管理，同时，交易商协会、交易所均创设乡村振兴债务支持工具，部分城投企业通过其融资偿还存量债务；各地政府也不断健全政府债务管理体制，从专项债全流程管理到隐性债务风险化解多措并举助力政府部门降杠杆落实。
展望：防风险背景下地方债常态化管理加强，隐性债务控增化存或持续推进
从地方债角度看，受新增额度下达较晚、稳增长压力边际放缓及审核趋严影响，上半年新增专项债发行进度较往年大幅落后且用作资本金项目较少，对基建投资的拉动有所延迟，因此，下阶段或有加快优质项目储备、提高项目质量相关配套政策出台；对于适合开展资本金应用的重点领域，或有政策出台助力继续探索专项债用作项目资本金；同时，由于专项债存在“重发行轻管理”问题，或继续出台相关政策对专项债使用、管理等环节进行细化规范，并且存在出台调整专项债资金用途等相关政策的可能性，避免债券资金低效使用或闲置。
从城投企业角度看，为保障区域金融稳定、守住防风险底线，今年或有更多地区召开会议强调防范到期债券违约事件发生；在隐性债务持续控增化存过程中，或有进一步收紧城投债务融资的政策出台，控制新增隐性债务，与此同时，各地或继续出台政策通过借新还旧、展期、安排财政资金偿还、出让政府股权以及经营性国有资产权益、压降债务融资成本等方式化解存量隐性债务，例如扩大地方债试点化债范围、加大金融机构贷款置换力度等；结合国企改革计划，相关推进城投市场化转型的政策将继续出台，同时城投重组整合及清理力度也将进一步加大，但值得注意的是，在城投企业依法实施破产重整或清算的过程中，部分弱资质城投信仰也可能逐步打破，此过程中或需要有相关应对破产重组、稳定市场预期的政策出台。
年既是疫后经济修复之年，也是“十四五”规划开局起步之年。立足新发展阶段，上半年，全国财政工作会议、全国“两会”等会议均一再强调积极的财政政策要提质增效、更可持续，深化财税体制改革，构建新发展格局，推动高质量发展。在建立现代财税体制的导向下，上半年，预算管理制度改革进一步深化，推动预算管理提质增效；财政资金直达上升为常态化制度安排且运行良好，直达资金精准高效落地，进一步充实基层财力，助力基层“六稳”“六保”。此外，伴随经济持续修复，在“稳增长压力较小的窗口期”，风险防控力度有所恢复，政府债务管理进一步趋严，地方债信息公开机制更为完善、地方政府债券信用评级管理有所细化、专项债项目绩效管理正式出台，推动新增债券使用效率持续提升；与此同时，在“政府部门杠杆率要有所降低”、持续压降隐性债务增速的要求下，隐性债务风险防控力度不减，国企债务管控有所强化、重点企业债券发行审核更加严格、融资平台管理不断规范，助力隐性债务“控增化存”。
一、预算管理制度改革不断深化，收入征收效率进一步提升，常态化财政直达机制高效落地
当前和今后一个时期，我国财政均将处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，在此背景下，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，从收支两端加强管理以提高财政资源的配置效率和资金使用效益，进一步深化预算管理制度改革，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力，解决预算管理中的深层次问题。各级财政部门也围绕深化财税体制改革的导向，紧扣积极财政策提质增效、更可持续的要求，出台系列配套措施，深入推进预算管理制度改革、将土地出让收入等非税收入划转至税务部门征收、持续落实常态化财政资金直达机制要求，不断规范和加强财政管理水平，进一步建立健全现代财税体制。
（一）预算制度改革进一步深化，规范政府收入管理要求下土地出让划转至税务部门征收
在当前财政“紧平衡”的背景下，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，从收支两端加强管理以提高财政资源的配置效率和资金使用效益。4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔〕5号），进一步细化了预算管理制度，并对新阶段财税制度深化改革进行了部署，不断增强财政对国家重大战略任务的财力保障。“5号文”指出，加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力，规范政府收入预算管理、加强政府性资源统筹管理、强化部门和单位收入统筹管理、盘活各类存量资源；规范预算支出管理，推进财政支出标准化，加强重大决策部署财力保障、合理安排支出预算规模、大力优化财政支出结构、完善财政资金直达机制、推进支出标准体系建设；严格预算编制管理，增强财政预算完整性，改进政府预算编制、加强跨年度预算平衡、加强部门和单位预算管理、完善政府财务报告体系；强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力，强化预算对执行的控制、推动预算绩效管理提质增效、优化国库集中收付管理、拓展政府采购政策功能；加强风险防控，增强财政可持续性，健全地方政府依法适度举债机制、防范化解地方政府隐性债务风险、防范化解财政运行风险隐患；增强财政透明度，提高预算管理信息化水平，改进预决算公开、发挥多种监督方式的协同效应、实现中央和地方财政系统信息贯通、推进部门间预算信息互联共享。“5号文”既是对过去预算管理制度改革成果的系统性梳理，又开启了深化改革的新篇章。伴随现代预算制度框架体系建立健全，将更好应对财政收支矛盾的现实挑战，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，保障各项重大决策部署落地。
在“5号文”强调加大预算收入统筹力度，规范政府收入预算管理，及时足额征收应征的预算收入的要求下，财政部等四部门联合发文将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收，提升征收效率，同时或有助于弱化土地财政依赖。此次征收划转主要是征收主体和征缴流程调整，并未改变央地资金分配格局和具体使用管理。伴随新政落地实施，国有土地使用权出让收入的征管效率进一步提高，有助于确保非税收入及时足额缴入国库，从而加快地方政府可支配财力的资金周转效率，前期土地出让收入未足额征收的地方政府的财力或将有所充实。长期来看，新政实施后，有关国有土地使用权出让的信息更加透明，土地出让更加规范，有助于强化地产调控力度，弱化地方政府对土地财政的依赖程度。同时，结合此前出台的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》明确土地出让收入用于农业农村来看，新政或能促使发展资金更多地向“乡村振兴”倾斜，助力脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。
各地也积极贯彻“5号文”要求，结合本地实际，细化各项政策措施，深入推进预算管理制度改革，推动各项改革任务及时落地见效。6月15日，广东省印发《关于加强统筹进一步深化预算管理制度改革的实施意见》，推进新一轮财政预算管理改革，这是“5号文”后出台的第一份省级实施意见。广东省提出了建立大事要事保障机制、加强财政资源统筹、加强财政支出政策统筹、强化中期财政规划约束、全面实施项目预算管理、全面推进财政支出标准化、强化预算绩效管理和监督约束、增强市县管财理财能力、强化“数字财政”系统支撑10项重点任务，以建立大事要事保障机制为核心，推动集中力量办大事；以加强财政资源统筹为重点，构建“大财政大预算大资产”格局；以提升市县管财理财水平为抓手，推动全省“一盘棋”管理；以“数字财政”建设为载体，完善预算编制执行监督体系。湖南省长沙市突出科学统筹，提升预算编制精准性，强化零基预算、整合预算数据；突出依法规范，提升预算执行约束性，严肃财经纪律、加强预算执行管理、实施预算执行动态监控；突出结构优化，提升预算资金效益性，强化预算资金统筹、强化存量资金盘活、强化结转结余资金管理；突出靶向施策，提升预算管理严肃性，坚决落实过紧日子要求、加强评价结果应用、强化财政库款管理；进一步完善预算管理制度，健全财政体制，纵深推进财政改革，加快建立现代财税体制。河南省鹤壁市以部门整体预算绩效管理为突破口，着力构建全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系，聚焦事前把牢预算入口、事中重在监控纠偏、事后突出评价应用的管理全过程，努力提高财政资源配置效率。该市通过建立预算绩效管理的相关制度体系、完善推进机制、进行强化督导培训等措施打牢预算绩效管理的基层基础；通过探索构建指标体系，为每个部门量身定做一套可量化的评价指标，建立统一评价机制，初步形成了可量化、可比较、可分析、可应用的部门整体绩效管理模式。
（二）常态化财政资金直达机制运行良好，各地持续推动直达资金精准高效落地
财政资金直达机制作为应对疫情冲击宏观调控创新的重要举措，实现了宏观与微观的有效结合，促进了积极的财政政策提质增效，今年《政府工作报告》提出将财政资金直达机制上升为常态化制度性安排。4月21日，国常会部署进一步实施好常态化财政资金直达机制工作；5月21日，财政部副部长许宏才在国务院政策吹风会上指出，年常态化直达机制执行情况良好，重点支出得到保障，有力促进了地方经济社会持续健康发展。上升为常态化制度性安排的直达机制有以下特点：资金范围调整为存量资金，今年的直达资金由抗疫特别国债和新增财政赤字的增量资金调整为现有存量资金，并将民生补助的各项资金一并纳入直达范围，基本实现了中央民生补助资金的全覆盖，总额达2.8万亿元，较去年增加1.1万亿元；资金分配兼顾省级统筹需要，去年政策强调资金全部向基层倾斜，省级政府不可挪用，而在今年，政策要求根据本地的实际情况，省级确有需要可以留用部分资金，尽可能多向基层倾斜，同时，常态化直达机制允许地方对分配结果进行必要调整，并要求直达资金与本地预算加强衔接，地方分配结果科学性明显提升，更符合实际需要；省级细化时间有所延长，去年为满足抗疫需要，资金下达时间较短，省级财政下达基层时间为7天，今年的预算已按正常流程在去年10月开始下达，省级时间预留更加充分，且省级财政下达基层时间延长至30天左右，有助于落实落细直达资金，提高项目分配质量；工作机制注重发挥各方作用，常态化直达机制建立了跨部门协调机制，除财政部、审计署等操作部门和监管部门外，又扩充了教育部、卫健委，部门协调配合加强，资金分配主要由行业主管部门负责，行业主管部门将加强项目评审论证，科学分配资金，提高资金与项目的匹配程度，减少执行中的调整；监控系统扩展到全程管理，常态化直达机制资金管控系统由去年的数据跟踪扩展到全程管理，实现资金从源头到末端的全链条监控，并设置了预警规则，对违规行为进行自动提醒，监管效率和便利程度有所提升。从上半年常态化直达机制执行情况看，资金快速落到基层和单位，重点领域支出得到有效保障，惠企利民政策精准落实。资金下达方面，截至6月底，2.8万亿元直达资金中，中央财政已下达2.59万亿元，下达比例达到92.5%，未下达的主要是据实结算资金；地方财政已将2.万亿元分配到资金使用单位，占中央下达资金的96.8%。资金使用方面，各地区形成支出1.万亿元，支出进度达到63.1%；各地用于养老、义务教育、基本医疗、基本住房等基本民生方面支出占总支出的七成以上，支持基层落实民生政策。
为贯彻常态化直达机制的全面落实，推动直达资金精准高效落地，各地继续助力“六稳”“六保”。今年年初，云南、吉林等省均在财政部 地方政府债务管控回归常态，专项债管理制度持续健全，隐性债务控增化存持续压降
在坚决打好防风险攻坚战、持续推进现代财税体制建立的背景下，进一步健全政府债务管理制度，防范化解地方政府和地方国企的债务风险的重要性不断上升。近年来，在经济下行压力增大的背景下，地方政府“大开前门”，专项债放量发行，但同时仍存在资金闲置、未严格按照用途使用等“重发行、轻管理”的问题，其积累的风险不容忽视，此背景下今年针对地方债尤其是专项债的管理措施陆续出台，地方债管理不断规范。同时，伴随疫后经济逐步修复，政策对地方隐性债务监管重回既定轨道，3月15日国常会提出政府部门降杠杆，在央地直接债务压缩空间不足的背景下，需持续推进隐性债务增速压降，隐性债务“控增化存”有力推进。此外，各地也不断健全政府债务管理体制，从专项债全流程管理到隐性债务风险化解多措并举助力政府债务管控。
专项债项目绩效管理办法出台审核趋严，京粤探索新增债分批分期发行机制
专项债大幅扩容的同时风险不断积累，审计署指出专项债存在“重发行轻管理”问题。近年来经济下行压力加大的背景下，积极财政政策持续发力，地方债尤其是专项债放量发行，根据中诚信国际统计，截至年6月末，全国地方债余额达27.万亿元，其中一般债13.万亿元、专项债14.万亿元，专项债占比已超过一般债。但在专项债大幅扩容的同时，其发行使用过程中的问题仍存。6月7日，审计署公布《国务院关于年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，专项债存在“重发行轻管理”的问题。审计显示，年底重点调查的55个地区（17省本级、17市本级和21县）政府债务余额5.07万亿元，平均债务率较上年降低13个百分点，债务风险总体呈收敛态势，但仍存在专项债券重发行轻管理的问题。至年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中有.21亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个地区将.67亿元（占1.61%）投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。若按照3.25%的比例并结合财政部目前已经下达的亿元的新增专项债额度推算，年全国新增专项债中或约有亿元资金未严格按用途使用、亿元资金投向无收益或收不抵支的项目。
为更好解决地方债尤其是专项债“重发行轻管理”问题，财政部从信用评级、信息公开、绩效管理入手出台多项文件，持续强化管理，进一步提高债券资金效率。今年初，财政部印发《地方政府债券信用评级管理暂行办法》、《地方政府债券信息公开平台管理办法》，就规范地方政府债券信息公开平台管理、做好地方政府债务相关信息公开、进一步细化地方政府债券信用评级管理进行规范。7月1日，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔〕61号），对此前一系列政策要求落实和完善，加强地方政府专项债券项目资金绩效管理，该文从事前、事中、事后三个环节对专项债项目绩效管理进行了规定。事前环节，强化绩效评估。该文要求申请专项债资金前开展事前绩效评价，对项目资金来源和到位可行性、收入成本预测合理性、项目偿债计划可行性和偿债风险点等方面进行重点论证，并将评估结果作为是否获得专项债资金的重要参考依据。事中环节，加强化运行监控。该文提出在专项债资金使用中对预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，利用信息化手段对专项债项目实行穿透式监管，对严重偏离绩效目标的项目暂缓或停止拨款，项目无法实施或存在严重问题的即时追回专项债资金并调整用途。事后环节，强化绩效评价。该文指出绩效评价要反映项目决策、管理、产出和效益，健全全生命周期跟踪问效机制，并对项目绩效评价结果进行公开，尤为值得注意的是，该文明确财政部门在分配新增地方政府专项债务限额及运营期财政补助资金时，将绩效评价结果和各地抽查结果作为分配调整因素。伴随《办法》落地，后续专项债审核将进一步趋严，资金闲置、挪用等问题或逐步得到解决，有利于提高资金使用效率。同时，将绩效评价与新分配专项债额度和运营期补助资金挂钩，聚焦项目层面，弱化对区域基本面的考量，后续专项债资金能真正用好用足、产生效益的地区或将争取更多额度倾斜；部分确有举债需求但债务水平不低的省份也能在加强项目绩效管理的基础上争取到所需额度，适当弱化债务水平在限额分配中的影响。
与此同时，各地出台相关配套措施，加强专项债全生命周期管理，提高资金使用效率。北京市、广东省均提出要探索新增债券分期分批发行机制，将债券发行时间、发行规模与项目建设进度和资金需求精准匹配，推动实现“发行一批、建设一批、接续一批”，减少债券资金闲置浪费。此举有利于提高对募投项目全周期债券融资需求的估算准确度，有效避免专项债投资与项目实际开工建设进度不匹配。一方面降低专项债资金募集后因项目前期准备不充分而发生闲置的可能，另一方面，对于项目，也能避免部分建设规模较大、建设周期较长的项目未来建设阶段需使用的专项债资金“早早到位”、“趴在账上”的可能，进一步提升地方债资金的使用效率；此外，也有助于基于项目实际科学确定债券发行额度及期限，保障地方政府债务长期偿付安全。四川省、广东省韶关市聚焦专项债“借、用、管、还”，全过程强化专项债资金管理。四川省正式印发实施全国首个省级政府出台的专项债券全生命周期管理办法《四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法》，进一步明确专项债券项目申报、储备、调整、发行等程序和条件，并强调根据项目成熟度建立“储备库、备选库、执行库”三级子库联动管理的专项债券项目库，将专项债券项目资产纳入国有资产管理，进一步明确专项债券额度分配、使用绩效相挂钩。广东省韶关市乳源县聚焦“借、用、管、还”全过程强化专项债券资金管理，规范项目申报，优化资金投向，强化资金监管，兜牢本息偿还，不断提升专项债券资金使用效益。
隐性债务“控增化存”有力推进，城投发债审核加强，各地加强风险防控与化解
围绕“十四五”规划提出的“防范经济和金融风险”目标，去年底中央政治局会议和中央经济工作会议持续强调化解债务风险，中央经济工作会议更明确指出要抓实化解地方政府隐性债务风险；今年以来，伴随经济逐步修复，政策对地方债务尤其是隐性债务的管控回归常态，隐性债务“控增化存”持续推进，监管部门陆续出台政策多维度限制城投融资，“5号文”重提城投破产清算助力化存量。
控制增量方面，融资限制政策密集出台，城投融资面临区域、资质双维度收紧，弱资质主体进一步受限。一季度，交易所根据地方政府债务率和地方政府收入进行城投债发行分档管理，对于债务风险较高地区的城投发债进行限制；上交所要求从严把握对弱资质发行人的审核标准；国资委正式出台《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，从完善债务风险监测预警机制、分类管控资产负债率等方面进一步做好地方国企债务风险防控。二季度以来，政策层面进一步加强融资限制。4月22日，沪深交易所分别发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号—审核重点 化解存量方面，“5号文”提出清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算，助力减少隐性债务存量，但此过程中城投信仰或面临逐步打破的可能。“5号文”明确指出对于地方政府，其应该把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩；对于国有企业，“5号文”也要求强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，此举或可进一步完善安排财政资金偿还存量隐性债务的途径。更值得注意的是，该文再提城投平台破产重整或清算，或可切实降低隐性债务存量，起到化解实效。对于没有足够业务支撑、仅剩存续债务需要偿还的城投平台而言，这些公司确实存在失去清偿能力，被迫走向破产重整或清算的可能性，已发进行市场化、规范化的破产或清算，将有利于实质性地减少隐性债务存量。但在清算过程中仍需防范风险的无序传导，也需要 各地政府持续化解隐性债务，并坚决防止国企债券到期兑付违约事件发生。江苏省、内蒙古自治区聚焦融资平台管理、统筹资源资产，持续推进隐性债务化解。据媒体报道，江苏省出台了《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》，从加强投融资行为管理、强化融资规模约束、改善融资产品结构、推动融资成本压降、防范化解债务风险、落实投融资管理责任六个方面，明确了规范融资平台公司投融资行为的要求。若其正式实施，伴随进一步理清政府和融资平台公司责任边界、合理控制债务总量及负债率，融资平台融资成本或将降低，有利于防范化解地方国有平台公司债务风险，但也需重点 三、小结和展望：防风险背景下地方债常态化管理加强，隐性债务控增化存或持续推进
年上半年，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，从收支两端加强管理以提高财政资源的配置效率和资金使用效益，预算管理制度改革进一步深化；作为深化预算管理制度改革，规范预算支出管理，推进财政支出标准化的重要内容，上升为常态化制度安排的财政资金直达机制运行良好，各类资金精准高效落地，为地方落实“六保”任务特别是保居民就业、保市场主体、保基本民生以及基层保工资保运转方面提供了及时有力的财力保障。与此同时，政府债务管理制度进一步完善，地方债方面，地方债信息公开机制更为完善、地方政府债券信用评级管理有所细化、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》正式出台；显性债务管理更加规范的同时，隐性债务压降力度不减，持续推进控增化存，国资委正式出台《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》、沪深交易所要求从严把握对弱资质发行人的审核标准、江苏发文强调规范融资平台管理、各地持续压降隐性债务规模。
展望下阶段，在稳增长压力边际缓释、政策更加注重防风险的背景下，地方债继续扩容的同时或有更为细化的规范管理政策持续出台；城投作为隐性债务的重要载体，隐性债务控增化存过程中，或有进一步收紧其债务融资的政策落地，但考虑到部分弱资质城投信仰或逐步打破，或有相关应对城投破产重组、稳定预期政策配套出台。具体而言，从地方债角度看，受新增额度下达较晚、稳增长压力边际放缓及审核趋严影响，上半年新增专项债发行进度较往年大幅落后且用作资本金项目较少，对基建投资的拉动有所延迟，因此，下阶段或有加快优质项目储备、提高项目质量相关配套政策出台；对于适合开展资本金应用的重点领域，或有政策出台助力继续探索专项债用作项目资本金；同时，由于专项债存在“重发行轻管理”问题，或继续出台相关政策对专项债使用、管理等环节进行细化规范，并且存在出台调整专项债资金用途等相关政策的可能性，避免债券资金低效使用或闲置。从城投企业角度看，为保障区域金融稳定、守住防风险底线，今年或有更多地区召开会议强调防范到期债券违约事件发生；在隐性债务持续控增化存的过程中，或有进一步收紧城投债务融资的政策出台，控制新增隐性债务，与此同时，各地或继续出台政策通过借新还旧、展期、安排财政资金偿还、出让政府股权以及经营性国有资产权益、压降债务融资成本等方式化解存量隐性债务，例如扩大地方债试点化债范围、加大金融机构贷款置换力度等；结合国企改革计划，相关推进城投市场化转型的政策将继续出台，同时城投重组整合及清理力度也将进一步加大，但值得注意的是，在城投企业依法实施破产重整或清算的过程中，部分弱资质城投信仰也可能逐步打破，此过程中或需要有相关应对破产重组、稳定市场预期的政策出台。