“山川形便”和“犬牙相入”
超大型国家的行政区划是一个世界级难题，如果不能依托于与之相适应的行政体系，解体与消亡就是最终的宿命。
按照周振鹤先生《中国地方行政制度史》的观点，我国历代政区划界原则无非山川形便和犬牙相入两种。
山川形便的意思是以天然的地理环境比如山川大河等显著地标作为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区划基本一致。对于农业文明来说，这种自然地理的完整性对于农业生产及相关水利设施的兴建、维护和国家财政，都有极大的便利性。
犬牙相入的意思是大山大河往往都是天然的屏障，这种便利性的反面是很容易促成地方势力依托形胜之势和山川险峻造就的独立性，山川形便时间一长就会引发割据的倾向，凭险割据、自立为王。
对此，也有了流传已久的“天下未乱蜀先乱，天下已平蜀难平”。（语自明末清初欧阳直公的《蜀警录》）
为了防止一家独大，避免了地方政权的尾大不掉的问题，于是就有了统治者有意识地打破政区地形上的完整性，实施犬牙相入的划界原则，在今之川陕、湘赣、桂粤、冀豫、冀蒙、豫鲁的划界仍可看到。
省制的出现在中国历史上是隋唐之后的事情，那时的省本是中央机构（截止今日，日本、朝鲜的内阁仍然在沿袭这个称呼）。
元朝在征服中原的过程中，发展了金的“行台省”建制，并把这一临时派驻的监察机构变成了常驻设置，同时结合特定的军事目标，以“行中书省”作为管辖征服地的行政机构，省的轮廓逐渐由虚变实，历经明、清、民国，最终为共和国所继承。
元朝的行省设置中潜藏着军事动力，以攻克军事目标为前提。这有点像《三国志》游戏里的军团制。
按前线和后方来区分，在设置军团并委以重任时，前线数州郡以攻略为第一要务，后方诸郡以经济建设为中心并进行物资输送。
两相配合，相得益彰，一俟军事任务完成，军团即告解散，再按新的前线重划战区军团。一旦行中书省尾大不掉，跨区域割据就为之不远了，届时免不了要不时迁都巡查、出将入相、对调削权
在我国漫长的历史与政治的演变中，省、县、乡都有着悠久漫长的传统。郡县制、三省六部制以及乡里的制度安排，古已有之。
不过地市一级，却是新生事物。
“五马进京”
年，党中央提议，实行中央领导下的区域制。分设华北、东北、华东、中南、西南、西北六大行政区。
今天我们使用的居民身份证号的开头两位，就是这么定下来的。（比如华北区就是从北京的11到内蒙古的15，华东区就是从上海的31到山东的37）
与上述大行政区对应的，是作为执政党的中国共产党在同一层级的地方局设置（这一设置在战争年代就已有之），即中共中央华北局、东北局、华东局、中南局、西南局、西北局。
—年间，为加强中央政令统一，也为了适应即将展开的“一五计划”的需要，中央决定撤销全国六个大行政区的行政委员会的建制，各省级单位由中央直接管辖。同样地，中共中央各地方局也同时撤销，各省级党委直接对中央负责。
由此，也改变了解放战争这一特定历史进程所形成的政治格局。
在50年代的这场政治进程中，原各大行政区首长们，纷纷上调中央担任党政要职，这就是人们所说的“五马进京”。新中国成立初年的“五马进京”，实际是大行政区制的撤除。
六个大行政区和中共中央地方局的撤销，为年新制定的《宪法》恢复传统的中央与地方关系的努力奠定了基础。
“五四宪法”对行政区划的层级规定如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区；自治州分为县、自治县，自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。
同年颁布的《地方组织法》规定：省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署（行政公署），作为它的派出机关，代表省、自治区人民政府领导和监督各县、市政府的工作。
这两部法律中的上述规定，给我们两个提示。
第一，“市管县”的体制，至少在新中国成立之初是一个现象。其实，这在民国乃至整个中国历史中亦无传承。
第二，行署以及相应的党委机构——地委，完全是一个隶属于省级政府和省级党委的派出机构，本身并不是一级政府机构。
直到年改革开放之初，中国的城市化率也不过18%左右，因而，在很长一段时间内，尽管设有一些类似于今天的地级市的城市，但市与县之间的地位，并不是一开始就有今天这样的分殊的。
所以在年代初的电影《焦裕禄》中，由李雪健饰演的焦裕禄，就是接受了当时的开封地委书记张申的提议，去担任兰考县委书记的。
“市管县”的三次浪潮
“市管县”结构又是如何形成的呢？这里面有三次浪潮。
第一次是50年代。
由于新中国成立之初的设市原则本就是城乡分治、切块管理，为保证对直辖市、省会城市和个别大城市的食品供应，推出了“市管县”的政策尝试，国务院先后于年、年两次，将昌平、通县、顺义、大兴、良乡、房山六县及通州区划入北京市。
年，原属江苏省的嘉定、上海、宝山、川沙、南汇、奉贤、金山、松江、青浦、崇明等十个县划归上海市管辖，使得上海市的面积扩大了约十倍，（这一决策也对上海市在随后的跨越式发展中功不可没）。
在物质技术条件比较落后的情况下，劳动力就是决定性的生产要素，对大量农村劳动力的支配、使用和管理，就成为“市”希望直接管理“县”的巨大动力。“市管县”体制的出现，一发而不可收拾。
截至年底，全国88个地级市中有50个领导县，加上京沪两直辖市，共计52个市领导个县、自治县，实行了“市管县”的城市占全部地级以上城市的58%，由此形成“市管县”的第一次高潮。
第二次是在年代初。
这正是改革的主战场由边缘地带的农村走向中心地带的城市、由农业领域的分田承包制向工业领域的企业承包制推进的时期。年修订的《宪法》首次以国家根本大法形式明确了“市管县”的体制，年《宪法》对此予以确认。
为发挥中心城市的带动作用，促进城乡改革的一体化，中共中央在《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》中提出：“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县。”
第三次是在21世纪初的十年间。
与之配套的是20世纪90年代民政部“地改市”的标准：第一，市区从事非农产业的人口不低于25万；
第二，市政府驻地具有非农户口的人口不低于20万；
第三，工总产值30亿元以上，其中工业产值占80%以上；
第四，国内生产总值不低于25亿；
第五，第三产业产值在国内生产总值比重不低于35%；
第六，地方本级预算内财政收入2亿元以上。(3)年底，“市管县”的第三次浪潮结束时，共18个省份全面推行了“市管县”，共有个市领导个县，而当年全国共有地级以上城市个、县（含自治县、县级市）个。
从市管县到省直管县
“市管县”体制的发生、发展和固化为当前地级行政管理体制的主体，有其历史成因，但也越发暴露出一些深层矛盾。
首先，市作为一个独立的行政单位，本是《宪法》所明确确认的省、县、乡三级格局中的一个例外，如今却由虚变实，演化为更加复杂的四级政府架构。
其次，“市管县”的理想初衷是为了以工促农、以城带乡，加强城乡要素的平等交换，但“市管县”的现实动力掺杂了太多的谋地冲动、谋利冲动，市县两级利益主体的博弈明显带有不公平性。
分税制的分灶财政只规定了中央与省之间的财事权划分，而省以下的各级间关系仍然处于模糊地带，市县之间争夺项目、土地、财税等资源的闹剧有增无减。
还有，为了协调城市之间的利益，在确立“市管县”体制的同时又不得不设计出直辖市、省会城市、副省级城市、计划单列市、地级市、县级市等十分庞杂而又等级森严的城市丛林体系，行政体制的僵化也会窒息许多创造的活力。
正是基于上述考虑，在“市管县”体制逐步发展的过程中，“省直管县”的呼声也就出现了。
从年起，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了“强县扩权”改革试点。所谓强县扩权，顾名思义就是对经济发展较快的县市进行扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给强县。
从年十七大以来，干部官员的基层阅历越发受到重视。
“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”成为组织部门的高频用语。从这个角度来看，从“市管县”到“省直管县”的漫长改革，对于县长、县委书记，一定是个好消息。
农村基层治理与城市社区再造的一点展望
首先需要强调，笔者不是该领域的研究者，只能就阅读所及的该领域问题提出一个大概。
20世纪90年代中后期特别是21世纪以来，乡镇村落的大撤和大并造成的我国基层治理上的部分虚化。尤其是农村社区化的发展水平是参差不齐的，所谓的冰冻三尺非一日之寒，有些合并后的大村内部还需要许多结构上的磨合。这也成为了大流动时代的基层治理难题。
在城市里，个人的自由流动、自由更换职业与身份，在瓦解了旧秩序的同时，却并未建立新的有机联系，产生新的集体行动，达至新的稳态。城市的社区里通常都有绿地，有健身场所、广场、食堂……但即便没有这些，大概也不会有什么争吵。个体化的时代，人们对“公共的衰落”习以为常。
上述情形，与美国社会学家罗伯特·帕特南在其名著《独自打保龄——美国社区的衰落与复兴》中所描述的场景颇为神似：一个人独自打保龄，指的就是公共性的丧失。
社区，本是一个泛指意义上的社会学术语，这一用词最早由费孝通先生在20世纪30年代译介德国社会学家滕尼斯的代表作《社区与社会》（又译《共同体与社会》）时提出。
滕尼斯意义上的社区是在区域、利益、社会交往和文化方面具有某种共同点和一定认同感的“小共同体”，基于这样的共同点和认同感，能够产生某些“集体行动”。
年中央城市工作会议就提出，政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市的精细化管理。如何在保障个体自主性的同时重新构建社区的，是当代我国城市管理的一个大课题。
本文部分参考书目：
罗伯特·帕特南《独自打保龄——美国社区的衰落与复兴》
费孝通《边区开发与社会调查》
《论小城镇及其他》
周振鹤《中国地方行政制度史》
滕尼斯《共同体与社会》
曹东勃《在城望乡》